“Piso de Gastos” da Infraestrutura

Coluna Direito da Infraestrutura: O déficit de investimento em infraestrutura é uma enorme demonstração de irresponsabilidade fiscal, na medida em que transmite-se (normalmente para o governante seguinte) uma bola de neve que vai se agigantando.

Coluna Direito da Infraestrutura

Reinaldo Belli[1]

O déficit de investimento em infraestrutura é uma enorme demonstração de irresponsabilidade fiscal, na medida em que transmite-se (normalmente para o governante seguinte) uma bola de neve que vai se agigantando: o atual governo “compra” espaço orçamentário reduzindo as dotações do financiamento da infraestrutura às custas de uma elevação na demanda por recursos públicos nos anos vindouros

São de conhecimento geral conceitos jusfinanceiros que pressionam o orçamento estatal como “gastos mínimos com saúde e educação” e “pisos de categorias profissionais”, ou instrumentos que limitam negativamente os gastos públicos como o “teto de gastos” (estabelecido no Governo Temer pela EC 95/2016, já revogado), ou o “novo arcabouço fiscal” (estabelecido no atual Governo Lula, pela Lei Complementar 200/2023 e pela Emenda Constitucional 135/2024). Nada se fala, todavia, da obrigatoriedade de um gasto público mínimo na área de infraestrutura. Esta coluna busca exatamente demonstrar de modo simples e objetivo que o próprio direito brasileiro já prevê um “piso de gastos” da infraestrutura, através do exemplo da malha rodoviária do país e de Minas Gerais.

As rodovias são bens imóveis de propriedade dos Entes Federativos. Em termos contábeis, elas compõem o acervo do ativo estatal. Não há pessoa física ou jurídica privada que detenha propriedade sobre rodovias, ainda que o trecho esteja sob delegação a uma concessionária.

Estes ativos estatais não são especulativos; eles se prestam ao atendimento das necessidades públicas do povo brasileiro, tanto em termos do exercício de direitos fundamentais básicos (como permitir que o cidadão necessitado de um atendimento emergencial chegue a um pronto-socorro; que o aluno da área rural chegue à escola; que as pessoas possam enfim exercer o direito de ir-e-vir), quanto para a produção econômica nacional, sem a qual não há verdadeira liberdade econômica no país, que por sua vez se torna indispensável à sustentação do Estado mediante a arrecadação de tributos.

Agora imagine o seguinte exemplo: uma indústria qualquer adquire uma máquina de R$1.000.000,00 (um milhão de reais) para sua linha de produção, essencial para o regular desempenho da empresa. Essa máquina teria durabilidade indeterminada, contanto que a cada 05 (cinco) anos fossem trocadas algumas peças importantes, que custam cerca de R$200.000,00 (duzentos mil reais). Como qualquer máquina, ela requer cuidados e manutenção. Para fins didáticos, imagine-se que devem ser empregados mensalmente R$5.000,00 (cinco mil reais), a título preventivo, para mantê-la em boas condições de funcionamento. Ou seja, com um investimento inicial de R$1.000.000,00 (um milhão), o empresário deveria gastar mais R$60.000,00 (sessenta mil reais) por ano, e R$200.000,00 (duzentos mil reais) a cada cinco anos. Linearizando as provisões, após o investimento de R$1milhão inicial durante um período imaginário de 15 (quinze) anos, seria necessário provisionar todo ano R$60mil para a manutenção e R$40mil para a compra das peças (200mil / 5 = 40mil por ano). Em síntese, um investimento de 1milhão, seguido de um gasto anual de R$100mil. Após 15 anos, o orçamento gasto será de 1milhão + (15x 100mil), ou seja, 1 milhão + 1,5milhão = 2,5 milhões de reais.

Sucede que o empresário, atolado em dívidas e dificuldades de toda ordem, corta do orçamento exatamente essa despesa, deixando de investir estes R$60.000,00 (sessenta mil reais) por ano nesta singela “troca de óleos” e “manutenção preventiva”, cerca portanto de 6% do valor total do ativo. Opera-se o óbvio: a máquina começa a apresentar uma queda de desempenho na qualidade e assertividade, em meio à linha de produção, cada vez mais pressionada para continuar operante e, de repente, uma peça essencial se quebra e ela simplesmente para de funcionar no segundo ano após sua aquisição. Ele economizou R$120mil em manutenções preventivas, e perdeu R$1milhão. Se esse ciclo se repetir de 3 em 3 anos, ao final de 15 anos o empresário gastará exatamente o dobro do que teria gasto se tivesse feito a manutenção preventiva corretamente: R$5milhões de reais, comprando uma máquina totalmente nova a cada 3 anos, sem contar as diversas despesas e custos incorridos por força destas trocas.

Esse exemplo não é sobre máquinas, e não é hipotético. É a realidade do financiamento público da infraestrutura rodoviária do Brasil.

Independentemente do tipo de trecho rodoviário, não pavimentado ou com pavimentos flexíveis (asfalto) ou rígidos (cimento), qualquer rodovia é um ativo que necessita de manutenção.

Os trechos de rodovias concedidas pelo poder público não são melhores do que os trechos administrados diretamente pelo Estado apenas em razão de exigências contratuais. É que, para ter mais lucro e economizar, pavimentar com qualidade e dar manutenção regular diária na rodovia é imensamente mais barato do que restaurá-la a cada três anos. Mas é preciso reconhecer: embora as concessões sejam um instrumento muito importante para o desenvolvimento nacional, a maioria absoluta dos trechos rodoviários não são atrativos o suficiente para viabilizar planos de negócio sustentáveis, e, portanto, continuarão dependendo dos investimentos estatais, inexoravelmente.

Em Minas Gerais, por exemplo, a Agência Reguladora de Transportes do Estado de Minas Gerais (ARTEMIG) informa que, dos 22,5mil Quilômetros de rodovias estaduais, apenas 2,2mil estão concedidos à iniciativa privada,[2] ou seja, 90,22% das rodovias estaduais dependem do orçamento do DER-MG. No âmbito federal, publicação de 2024 da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) informa que dos 65mil km de rodovias federais pavimentadas no Brasil, apenas 13mil Km estão concedidos à iniciativa privada.[3] Segundo o Ministério dos Transportes, existem ainda 10,4mil Km de rodovias federais não pavimentadas.[4] Ou seja, considerando toda a malha federal (afinal, estradas não pavimentadas também precisam de manutenção), 82,75% dependem do orçamento do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes).

Isso tudo significa que estes ativos estatais, as rodovias, dependem essencialmente no Brasil da aplicação dos recursos dos orçamentos dos Entes Federativos.

Acontece que o Brasil e Minas Gerais na última década praticaram exatamente o infausto roteiro do empresário industrial acima ilustrado.

Em linguagem própria, as obras de infraestrutura rodoviária podem ser de (i) implantação rodoviária; (ii) restauração rodoviária; ou (iii) manutenção/conservação rodoviária.

A implantação rodoviária é a mais complexa e dispendiosa: ela importa em intervir no solo nu, construir a sub-base e a base, e toda a infraestrutura rodoviária, até entregar uma rodovia pavimentada pronta.

A restauração rodoviária é um procedimento intermediário entre a conservação e a implantação: não é “fazer do zero”, mas também não é mera conservação do pavimento existente. Ela contempla a recuperação funcional ou até mesmo estrutural do pavimento que se encontra em elevado nível de desgaste, demandando técnicas industriais de reciclagem ou produção de totalmente nova para aplicação.

A conservação rodoviária é o serviço rotineiro, que se presta a impedir por exemplo, que pequenas fissuras ou trincas existam durante muito tempo, evitando assim que o desgaste ou mesmo infiltrações atinjam camadas mais profundas do pavimento, e com isso se torne necessário restaurá-lo.

Em suma, um contrato de implantação ou restauração rodoviária bem executado, com os padrões de qualidade esperados, permitiria que um pavimento flexível de asfalto tivesse durabilidade de 05 a 10 anos, a depender de variáveis como tráfego e sobrepeso de cargas, clima e drenagem eficiente. Mas isso é possível se e somente se houver a adequada conservação rodoviária durante todo este período. Do contrário, acontecerá alguma das seguintes opções: (i) ou a rodovia simplesmente ficará entregue à total disfuncionalidade, provocando prejuízos de toda ordem à finalidade pública que fundamenta a sua existência; (ii) ou a rodovia demandará, em menor intervalo de tempo, intervenção mais dispendiosa de restauração rodoviária.

É igual ao mau empresário do exemplo acima: ao invés de comprar uma máquina a cada 15 anos, ele tem que comprar de 3 em 3, resultando em um gasto maior que o dobro ao longo do tempo, para ter resultados de produção piores. No âmbito rodoviário do Estado, em um intervalo de 10 anos tornam-se necessárias 2 ou 3 restaurações rodoviárias, ou os trechos simplesmente ficam entregues a total descaso, descumprindo a sua função, o que também revela uma hipótese de maior oneração do erário público, em franco problema intergeracional.

No plano estadual, o orçamento de 2026 enviado pelo Governador do Estado à ALMG prevê, se realizado integralmente, um déficit nominal de 5,2 bilhões de reais.[5] Isso significa que o próprio Governo confessa que gastará em 2026 5,2Bi a mais do que arrecadará, a despeito do não pagamento da dívida com a União durante os dois governos do atual mandatário. Segundo informações constantes do Volume V do projeto de lei orçamentária anual,[6] serão alocados R$651.192.418,00 (seiscentos e cinquenta e um milhões, cento e noventa e dois mil, quatrocentos e dezoito reais) a título de conservação rotineira da malha viária, no orçamento do DER-MG (Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais). Isso significa que este orçamento do DER-MG se destina a manter e conservar 20mil Km de estradas estaduais em Minas Gerais, em 2026 – o Estado com maior malha rodoviária do país.

Reduzindo a conta ao valor por quilômetro durante o ano de 2026, chega-se a um volume de investimentos de R$32.559,62 por Km de rodovia, durante todo o ano. É equivalente a um valor de R$2.713,30 por mês, para cada Km de rodovia. Embora essa abstração seja demasiadamente genérica, pois a conservação das rodovias pode ser mais ou menos custosa dependendo das características do pavimento, não é preciso ser técnico da área para diagnosticar que o orçamento é largamente deficitário. Isso significa que, no futuro, maiores gastos deverão ser empreendidos com a restauração rodoviária – problema do próximo governante. Ou seja, o déficit orçamentário real não é apenas o nominal, mas também aquele decorrente da falta de investimentos mínimos na manutenção das condições do ativo estatal, pois está-se transferindo para futuros governos o ônus econômico de um desgaste maior da infraestrutura rodoviária mineira.

Enquanto o prejuízo do empresário importa apenas na perda do seu lucro, no caso do Estado o que se frustram são os direitos dos cidadãos, e a produção econômica nacional. O prejuízo é muito mais importante, e, embora poucos se lembrem, o Direito Financeiro brasileiro já regula este tipo de problema, havendo dois prismas que permitem dizer que o investimento mínimo em manutenção rodoviária já é uma obrigação jurídica do gestor público.

O primeiro prisma é de âmbito constitucional. Nada pode contrariar mais o princípio da eficiência administrativa (art. 37, caput)[7] do que a conservação deficitária de um bem do ativo estatal, seja sob uma ótica econômica-contábil, seja sob uma ótica da finalidade pública a que deve servir aquele bem. Não alocar recursos hoje para conservar é equivalente a exigir mais recursos no futuro para restaurar. Segundo o artigo 174 da Constituição,[8] o planejamento é determinante para o setor público, e é evidente que a economia provocada pelo investimento em conservação passa exatamente por um planejamento da gestão destes ativos estatais. Os tributos são uma restrição estatal aos direitos fundamentais dos contribuintes à propriedade e à liberdade. Essa agressão original à esfera particular legitima a cada um exigir do administrador público uma alocação adequada destas grandezas, sob o ponto de vista da economicidade.

O segundo prisma deriva da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo artigo 1º, §1º, é claro ao prescrever que “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”[9] e seu artigo 45 determina que o orçamento contemple as “despesas de conservação do patrimônio público”.[10] O déficit de investimento em infraestrutura é uma enorme demonstração de irresponsabilidade fiscal, na medida em que transmite-se (normalmente para o governante seguinte) uma bola de neve que vai se agigantando: o atual governo “compra” espaço orçamentário reduzindo as dotações do financiamento da infraestrutura às custas de uma elevação na demanda por recursos públicos nos anos vindouros. É, às avessas, uma operação de crédito ao estilo “pedalada”: fica contraída uma dívida para o futuro, às custas do não pagamento no tempo presente.

Emendas Constitucionais se sucedem com as mudanças de governo, sempre impondo métricas percentuais ou absolutas para limitar quantitativamente os gastos governamentais (apenas os primários, pois os juros da dívida pública nunca se submetem a tetos, qualquer que seja o governo de ocasião), mas pouco se fala de uma análise qualitativa.

Em verdade, além das chamadas “cláusulas pétreas orçamentárias”, já reconhecidas pela doutrina[11] de (i) juros da dívida; (ii) pessoal e seus encargos; e (iii) aplicação dos percentuais constitucionais mínimos em saúde e educação; é preciso jogar luz também sobre a existência de uma quarta obrigação constitucional e legal de gastar: os investimentos mínimos necessários à conservação do patrimônio público.

Dessa forma, por força da Constituição e da Lei de Responsabilidade Fiscal, já se pode afirmar que existe, implicitamente, um “piso de gastos da infraestrutura”, correspondente ao volume mínimo de recursos necessários à conservação do patrimônio público, inclusive rodoviário, quantificável no volume de recursos imprescindíveis a garantir que o pavimento tenha sua expectativa de durabilidade ótima atendida. Melhor seria, todavia, que a classe política se unisse para transformar algo implícito em explícito, via emenda constitucional, para com isso tornar a norma mais eficaz.

Desafio distinto é identificar fontes de financiamento, que só podem ser encontradas, neste país de carga tributária escorchante, no corte de outras despesas. Deste tema, cuidaremos em ulterior coluna.

[1] Doutorando em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP. Mestre em Direito Financeiro e Tributário pela UFMG. Consultor Jurídico do SICEPOT-MG (Sindicato da Indústria da Construção Pesada no Estado de Minas Gerais) e da ANEOR (Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias). Professor e Advogado com atuação focada no setor de infraestrutura. Sócio no Belli Advocacia. Contato: reinaldo@belli.adv.br.

[2] https://artemig.mg.gov.br/artemig/grandes-numeros/

[3] chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.gov.br/antt/pt-br/assuntos/informacoes-estrategicas/publicacoes/panorama-do-setor.pdf

[4] https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/conteudo/rodovias-brasileiras

[5] Informações extraídas do projeto de lei orçamentária anual de Minas Gerais para o ano de 2026 (PLOA 4.527/2025), disponível nos seguintes links da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://mediaserver.almg.gov.br/acervo/468/908/2468908.pdf; https://www.almg.gov.br/atividade-parlamentar/orcamento-do-estado/loa/leis/LOA-2026.

[6] Disponível em: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://mediaserver.almg.gov.br/acervo/444/969/2444969.pdf e https://www.almg.gov.br/atividade-parlamentar/orcamento-do-estado/loa/leis/LOA-2026.

[7] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[8] Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.    

[9] Art. 1^o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1^o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

[10] Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.

[11] SCAFF, Fernando Facury. Orçamento Republicano e Liberdade Igual. Belo Horizonte: Fórum, 2018.

Autoria

Reinaldo Belli