TCU: asfalto deve se submeter a BDI ordinário ou diferenciado?

A Corte decidiu que em obras rodoviárias a aquisição e transporte de insumos asfálticos deve ser submeter à aplicação do BDI ordinário do contrato, e não mais ao diferenciado/reduzido. Cabe agora ao setor buscar os efeitos práticos desta decisão, com o destaque de que o próprio TCU consignou que este acórdão paradigmático terá repercussões sobre todos os Entes da Federação, e até mesmo perante contratos de concessão rodoviária.

Coluna Direito da Infraestrutura

*Reinaldo Belli[1]

Em novembro de 2025, por meio do Acórdão de relação 2700-Plenário, o Tribunal de Contas da União aprovou estudo da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil junto àquela Corte, entendendo pela submissão dos serviços de aquisição e transporte de insumos asfálticos ao BDI ordinário de uma obra de infraestrutura rodoviária. Esta coluna breve pretende demonstrar o acerto desta decisão do TCU, através de um pequeno ensaio não propriamente na área do Direito Administrativo, mas sim na área do Direito Financeiro.

Na forma conceituada pelo SICRO (Sistema de Custos Referenciais de Obras), a taxa de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) é um “elemento orçamentário que se adiciona ao custo de uma obra ou serviço para obtenção de seu preço de venda”,[2] a qual é composta por três grandes grupos: tributos, benefícios e despesas indiretas. Atualmente, os tributos que integram o BDI devem ser o ISSQN e o PIS e a COFINS,[3] e no campo dos benefícios deve estar lançado basicamente o lucro. Já na parte que respeita às despesas indiretas, uma complexidade adicional é acrescentada, na medida em que as variáveis componentes são: administração central, despesas financeiras, seguros e garantias, e riscos.

Ao longo dos últimos 30 (trinta) anos, o tema respeitante à taxa de BDI que deve ser multiplicada pelo custo de aquisição e transporte dos insumos asfálticos passou por uma verdadeira via sacra até culminar no julgamento de novembro do ano passado. Por “insumos asfálticos” refere-se de modo amplo tanto aos Cimentos Asfálticos de Petróleo, os Asfaltos Diluídos e  as Emulsões Asfálticas. Em apertada síntese, os marcos temporais são os seguintes[4]:

(i) até outubro de 1997, sob o regime do antigo DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), se o material betuminoso fosse lançado como um item de planilha, era remunerado pelo BDI ordinário, mas se fosse considerado um item fora da planilha (o que era a regra geral), a Autarquia indenizava o licitante pelo preço de aquisição multiplicado por BDI de 15% (notem que aqui “nasceu” os 15%, sem qualquer justificativa técnica quanto ao seu conteúdo);

(ii)  de outubro de 1997 a julho de 2003 os insumos asfálticos passaram a compor a planilha de preços da obra, e serem remunerados pelo BDI global do contrato;

(iii) em 10 de julho de 2003 o DNIT celebrou o contrato TT-045.2003 com a Petrobrás, e passou a fornecer diretamente o CAP e demais insumos asfálticos às obras, excluindo-os dos orçamentos das empreiteiras. Pouco tempo depois, em 23 de julho de 2004, o DNIT passou a determinar às licitantes que incluíssem em seus preços o material betuminoso, passando a decidir caso a caso sobre a conveniência de fazer compra direta com a Petrobrás ou optar pelo preço ofertado pela empreiteira;

(iv) Em 2007, o TCU proferiu então o acórdão 2.649/2007-Plenário, pelo qual determinou que todas as obras do DNIT se utilizassem do material betuminoso adquirido diretamente pela Autarquia perante a Petrobrás, sob o argumento de que seria mais vantajoso para a Administração;

(iv) Em 2008 o TCU voltou atrás, reconhecendo em Embargos de Declaração do DNIT e da ABEDA (Associação Brasileira das Empresas Distribuidoras de Asfalto) que nem sempre o fornecimento direto pela Petrobrás provocaria economia ao erário público (Acórdão 1.077/2008-(TCU/Plenário). Neste mesmo acórdão, TCU determinou à ANP (Agência Nacional do Petróleo) a publicação dos preços médios praticados pelas distribuidoras, o que veio a ser atendido por meio da resolução ANP 27/2008;

(vi)  Em 2010 o DNIT publicou então a Portaria 349/2010, que reestabeleceu o BDI de15%, e o TCU proferiu o acórdão 1447/2010, pelo qual se determinou que o DNIT elabore e apresente um estudo na hipótese de vir a considerar inadequado o BDI de 15% sobre a aquisição de material betuminoso, mantendo o BDI de 15% até que este estudo seja aprovado pelo Tribunal.

(vii) Em 2013 a ANP passou a publicar os preços médios por unidade da federação, permitindo assim ao DNIT avaliar a vantajosidade da aquisição sob a lógica do hoje já consagrado binômio “aquisição e transporte”, ou seja, considerando tanto a distância para o frete quanto o custo de aquisição, o que veio a ser normatizado pela Portaria 1.078/2015, sucedida por atos normativos internos posteriores.

(viii) Em 27/03/2024, o DNIT solicita ao TCU audiência para apresentação de estudo e minuta de novo ato normativo para alteração do BDI de 15% para um BDI ordinário, culminando então na decisão do TCU, em 18/11/2025, aprovando tais estudos e liberando a autarquia para prever o BDI ordinário.

Como se vê, o DNIT aguardou 14 anos para provocar o TCU sobre os itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 1.447/2010-Plenário. Ao se analisar a cronologia, constata-se que a mora é atribuível à Autarquia. E há fundamentos extrajurídicos, ou melhor, orçamentários, para essa demora: segundo a instrução da Unidade Técnica, uma alteração dessa natureza provoca, a preços de 2024, um gasto público adicional de 395 milhões de reais no orçamento apenas do DNIT. Ou seja, razões orçamentárias podem ter nublado o debate técnico durante estes 15 anos.

O que importa consignar é que o TCU aprovou o estudo do DNIT, e passou a concordar que os serviços de aquisição e transporte de material betuminoso devem se submeter ao BDI ordinário da obra, vencedor da licitação.

Para acatar este argumento, o TCU faz uso de várias expressões elevadamente genéricas e vagas, como “material típico de obra” versus “material não típico de obra”, ou simplesmente “material específico” versus “não específico” (Súmula 253/2010-TCU), sem exatamente dizer o que significa um e outro. Essas classificações, portanto, mais desorientam do que orientam comportamentos, e, permissa vênia, não endereçam o cerne da questão.

O que nos parece central e foi muito bem exposto pelo TCU, é a circunstância de que os insumos asfálticos se submetem a um importante processo de beneficiamento ou transformação industrial antes do consumo final, mediante uma operação de elevada complexidade, não havendo razões técnicas para se afastar a aplicação BDI ordinário do contrato.

E mais: o TCU esclareceu que nunca foi contrário a esta tese. A sua decisão de 2010 limitando a 15% ostentou uma nítida natureza meramente cautelar e precária, conforme o próprio Tribunal veio a reconhecer no Acórdão 2700/2025, in verbis:

Nesse rumo, também vale lembrar que por meio dos itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 1.447/2010-TCU-Plenário o Tribunal determinou ao Dnit que fosse aplicado BDI reduzido na precificação do fornecimento de materiais asfálticos, mas o fez de forma provisória, ou seja, determinou que fosse mantido BDI máximo de 15% sobre a aquisição de material betuminoso, nos orçamentos de suas obras, até que fosse encaminhado ao Tribunal estudo a respeito do tema, com consequente deliberação de mérito pelo Tribunal. Assim, uma eventual liberação da aplicação de BDI reduzido no fornecimento de materiais asfálticos não caracteriza sequer alteração de entendimento, na medida em que a possibilidade dessa decisão já foi prevista no Acórdão 1.447/2010-TCU-Plenário.[5]

Com base neste parágrafo, é possível concluir que o BDI diferenciado de 15% vigorou entre 2010 e 2025 a título estritamente cautelar: o Tribunal nunca disse que essa era a “regra do jogo” certa, mas sim que essa regra deveria ser provisoriamente observada até que um estudo técnico fosse apresentado e aprovado pela Corte. Isso faz toda a diferença quando se analisar como essa decisão deve produzir efeitos no tempo – aspecto que não caberá nesta coluna.

De qualquer sorte, a análise a respeito do BDI deveria ser: o que compõe um BDI? Tais parcelas, quando do faturamento dos serviços de aquisição e transporte de material betuminoso, estão presentes ou não? Há alguma diferença jurídica ou técnica entre estes itens de planilha e outros, para justificar a diferenciação de BDI? É isso que se passa a demonstrar.

Relativamente aos TRIBUTOS, principalmente com a mudança de jurisprudência do STJ que passou a impedir a dedutibilidade dos materiais da base de cálculo do imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN), chega-se à conclusão de que o simples fornecimento de insumos asfálticos no contexto de um contrato de construção pesada se submeterá à mesma carga tributária de quaisquer serviços: 3,65% de PIS/COFINS, e a alíquota do Município a título de ISS (em geral, 5%). Ou seja, ser mero fornecimento de material não faz nenhuma diferença.

Relativamente às DESPESAS INDIRETAS, cumpre descer à sua composição.

As despesas com a ADMINISTRAÇÃO CENTRAL seguem uma lógica de rateio entre as obras que uma empreiteira tiver, maiores ou menores relativamente aos gastos do escritório central. E, neste particular, empreiteiras especializadas em infraestrutura rodoviária tem como diferencial competitivo comprar bem os insumos asfálticos, por razões óbvias. Por este motivo, ao contrário do que se poderia supor, as despesas no escritório central com equipe para a aquisição de material betuminoso tendem a ser maiores comparativamente a outros itens, na medida em que é um setor de suprimentos altamente estratégico para o sucesso do negócio. Além do setor de suprimentos, há questões de natureza ambiental e de supervisão técnica de engenharia para a transformação industrial que certamente demandam elevado controle pelo escritório central. Logo, não procede que as despesas indiretas com administração central relativamente a tais itens sejam diferentes.

 Já as despesas com SEGUROS E GARANTIAS dizem respeito ao valor total do empreendimento, por obrigações contratuais, de modo que é irrelevante se estes valores são materiais ou serviços. E se são materiais, também é irrelevante se estes materiais são insumos asfálticos ou não.

Relativamente às DESPESAS FINANCEIRAS, o elemento variável saliente no Brasil é a SELIC, na medida em que visa remunerar exatamente o custo do capital existente entre os gastos do empresário e o recebimento pelo órgão contratante, e a taxa de juros de todo o país é indexada naquele índice. Ou seja, mais uma vez, nada tem a ver com o tipo de insumo cuja aquisição está sendo remunerada.

E, por fim, o elemento RISCOS no caso dos materiais betuminosos pode ser considerado inclusive mais elevado do que outros itens de planilha, na medida em que há todo um conjunto de atividades complexas e de alto risco, como: (i) controle ambiental de estocagem e manuseio, rigorosamente fiscalizado em todo o território brasileiro; (ii) controle tecnológico no recebimento das carretas de material; (iii) controle tecnológico no processo industrial de produção do CBUQ, que exige condições perfeitas de temperatura e pressão; (iv) impossibilidade de estocagem de grandes proporções de material, pelo custo inerente a essa atividade, impondo uma dependência da pontualidade dos fornecedores; (v) a aplicação da massa deve ser coordenada com o cronograma físico-financeiro da obra, de tal sorte que riscos em geral da obra podem afetar os serviços de aplicação da massa e provocar inclusive perdas; além é claro das (vi) perdas decorrentes do uso normal do material, tendo em vista sua transposição de recipientes em várias etapas, que inexoravelmente implicam em perdas. Ou seja, bem analisado, o serviço de aquisição e transporte de material betuminoso ostenta risco mais elevado do que outros serviços mais simples.

Sobra apenas então a parcela do LUCRO. A verdade é que, como os insumos asfálticos representam muito nas obras rodoviárias, quanto maior a aquisição do material, tende a ser maior o lucro. Mas assim sucede com qualquer outro item de planilha constante da parte A da curva ABC de materiais ou de serviços. Então qual seria o critério: “porque tem muito, então pagarei pouco?” Qual a lógica econômica ou jurídica disso? Nenhuma. Se os órgãos de contratação pública desejarem mudar a modelagem de remuneração de contratos de obras públicas, deverão se valer de novos instrumentos. Mas o modelo de multiplicar o custo direto por um BDI, com as parcelas de BDI expostas acima, simplesmente não encontra qualquer racionalidade jurídica ou econômica para provocar uma mudança de BDI na aquisição e transporte de materiais asfálticos. Se diferenciado devesse ser, deveria ser diferenciado aumentado, e não diferenciado reduzido, tendo em vista que este é um insumo crítico e que economicamente envolve esforço direto e indireto muito superior das empresas.

De toda sorte, é de se louvar o Tribunal de Contas da União sobre este novo pronunciamento, ainda que seus fundamentos não nos pareçam ter sido os mais assertivos. Cabe agora ao setor buscar os efeitos práticos desta decisão, com o destaque de que o próprio TCU consignou que este acórdão paradigmático terá repercussões sobre todos os Entes da Federação, e até mesmo perante contratos de concessão rodoviária.

Um outro tema a ser estudado é o impacto da reforma tributária sobre a composição da carga tributária no BDI de obras de infraestrutura. Como o ISSQN e o PIS e a Cofins das construtoras se submetem ao regime cumulativo de tributação, a instituição do IBS e da CBS representam uma mudança muito relevante na sistemática de preficação, na medida em que serão tributos não-cumulativos. Deste assunto trataremos em uma próxima coluna.

[1] Doutor em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP. Mestre em Direito Financeiro e Tributário pela UFMG. Professor e Advogado, sócio no escritório Belli Advocacia

[2] chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.gov.br/dnit/pt-br/assuntos/planejamento-e-pesquisa/custos-referenciais/sistemas-de-custos/sicro/informativos/eventos-1/seminario-de-consolidacao-do-sicro-2018/ConsolidacaodoSICRO2018-BDI.pdf

[3] E CPRB, nos casos de desoneração da folha, que está gradualmente sendo diminuída.

[4] Fonte: relatório da Unidade Técnica do TCU nos autos do processo 007.566/2024-7, e acórdãos mencionados ao longo do histórico.

[5] Instrução da Unidade técnica, parágrafo 174, páginas 31/32.

Autoria

*Reinaldo Belli

Doutor em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP. Mestre em Direito Financeiro e Tributário pela UFMG. Professor e Advogado, sócio no escritório Belli Advocacia. Consultor Jurídico do SICEPOT-MG e da ANEOR.

Contato: reinaldo@belli.adv.br.